湖南長株潭一體化懸念：悄悄進行的“競爭”

作為中國第一個自覺進行區(qū)域經濟一體化實驗的案例，長株潭(長沙、株洲、湘潭)經濟一體化不管是經驗還是教訓、不管是成功還是挫折，都將給長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)這些后來者刻骨銘心的啟示。

　　從省政府大院的后門進去，進湖南省改革和發(fā)展委員會的辦公樓，上到二樓樓梯口，一眼就能看見對面的門牌上寫著：“長株潭經濟一體化辦公室”。

　　讓湖南人牽心掛腸的“長株潭經濟一體化”的藍圖很多就是在這里孕育成型的。

　　里面很擠，4個人，擺了4張辦公桌和4張電腦桌，房間就只剩下一個小過道，走路還要當心別碰著靠墻處疊放的一摞摞油畫一般的規(guī)劃圖。

　　辦公室副主任首先慶的桌面上總是擺放著或者要簽字蓋章或者要呈遞報送的材料。原定于4月底和世界銀行的項目貸款談判推延到了5月，但是這邊的材料準備工作還要抓緊進行，因為這關系到貸款額度為1.72億元的湘江生態(tài)經濟帶的重大項目的成功啟動。

　　而更復雜的事情還在后面。貸款協(xié)議一簽，辦公室就要立即著手開始協(xié)調長株潭三地建立“大公交”系統(tǒng)的難題。

　　一個官員評價說，果真如此，“長株潭經濟一體化”才算邁出了管理體制改革的具有意義的一步。

　　曲折的經濟一體化

　　長沙、株洲、湘潭三市同處湘江中游，呈“品”字形分布。從長沙到株洲、湘潭兩地不過40多公里，株洲、湘潭兩地則不過10多公里，這只相當于北京城從東邊走到西邊的距離。除了地緣上的緊密，三地在經濟社會上亦有相當多的聯(lián)系，“長株潭一體化”很自然進入了湖南人的視野。

　　一體化的設想可追溯到1950年代末，那時便提出帶有當時時代色彩的概念：將長株潭三地連接起來，模仿蘇聯(lián)的列寧格勒和斯大林格勒，建立“毛澤東城”。據說這個建議由毛澤東在湖南第一師范學校的同學、時任湖南省副省長的周士釗在1950年代進京時正式提出過，但這個建議遭到毛澤東本人否定。

　　及至1980年代，中央批準創(chuàng)辦深圳、珠海、汕頭和廈門四個經濟特區(qū)。就在這個時候，1982年12月，當時身為湖南省社科院經濟所所長的張萍在湖南省政協(xié)四屆六次會議上提出，把長沙、株洲、湘潭在經濟上聯(lián)結起來，逐步形成湖南的經濟中心。此論一出，反響十分熱烈。

　　“株洲和湘潭原來是同一個縣下面的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1952年以前，株洲就是湘潭縣的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我記得當時只有7000多人，湘潭市也就是原來湘潭縣的中心城鎮(zhèn)。你說，兩個地方能隔多遠？”張萍說。

　　當時的長沙市的綜合經濟實力排在全國30位以后，然而張萍分析認為，湖南有一個非常稀缺的城市資源———長株潭城市群。這三市不僅相距很近，呈“品”字形分布，具有不可分割的經濟和社會聯(lián)系，同時又是湖南省最發(fā)達的核心地帶，如三市聯(lián)合，工農業(yè)總產值和總人口可以在全國中心城市中排第9位，城區(qū)工業(yè)總產值排第11位，形成帶動全省經濟發(fā)展的全省綜合經濟中心。同時，能夠在全國經濟網絡中發(fā)揮重要戰(zhàn)略作用。

　　而現(xiàn)實意義還在于———三市面臨許多需要共同解決的重大經濟社會問題，諸如克服能源限制、湘江水域污染治理、城鎮(zhèn)體系和重大項目的合理布局、現(xiàn)有工業(yè)的聯(lián)合和技術改造、對外經濟技術合作等等，客觀上都需要統(tǒng)籌規(guī)劃解決。

　　1984年7月，張萍和十多位同事收集了三市經濟、社會的大量數(shù)據，向湖南省委、省政府呈遞了《關于建立長株潭經濟區(qū)的方案》。當時的湖南省高層在三個月后作出決定，“把建立和搞好長株潭經濟區(qū)作為振興湖南經濟的戰(zhàn)略重點”。

　　1984年底，湖南省政府設立長株潭經濟區(qū)規(guī)劃辦公室以及長株潭經濟技術開發(fā)協(xié)調會議制度。1985年1月，召開第一次三市市長聯(lián)席會議。

　　從1985年1月至1986年6月，長株潭實現(xiàn)了國內首次的銀行結算票據異地直接交換和建立同業(yè)資金拆借市場，突破了縱向封閉的資金管理體制。規(guī)劃辦制定了實現(xiàn)三市電話同城化和與全國30多個城市的電話直撥工程建設計劃，并籌集了第一期工程建設資金，此外從三市城市一體化總體合理布局的高度研究了三個城市規(guī)劃的修改意見，并進行了綜合論證，并對在三市結合部建立統(tǒng)一的經濟技術開發(fā)區(qū)的選址工作進行了初步比較論證。

　　然而，伴隨著一體化工程的推進，質疑和反對的聲音也越來越多。1985年召開的中共湖南省第五次黨代會和1986年的湖南省人代會，都有一些代表“抗議”建設長株潭經濟區(qū)：“長株潭是湖南經濟最發(fā)達的區(qū)域，還作為戰(zhàn)略重點，這太不公平了�！�

　　從1986年秋天開始，作為長株潭經濟區(qū)規(guī)劃辦公室實際負責人的張萍很明顯地感覺到有關方面態(tài)度的變化�！拔胰フ堫I導出席會議，領導拍了拍我的肩膀，說，‘你們先弄吧！’”

　　“這么大的攤子，自己能弄下來嗎？”失去“令箭”的規(guī)劃辦公室頓覺難以挑負三地協(xié)調工作的重擔。第二年，張萍辭職，長株潭經濟區(qū)的工作移交給省外協(xié)辦。

　　“后來的很多決策者都覺得這個放棄很可惜”�；ò最^發(fā)的張萍搖搖頭。實際上，長株潭經濟區(qū)構想的提出，比開發(fā)上海浦東的提議整整早了8年。由于是我國第一個內陸省區(qū)域經濟的一體化思路，當時長株潭的初步實驗在國內引起很大反響。北京市政府組成由10個部門負責人參加的考察團赴湘，并以長株潭一體化方案為參考，后來建立了以北京為中心，包括河北省的廊坊、張家口、承德等市的環(huán)京經濟協(xié)作區(qū)。

　　1995年10月，在湖南省第七次黨代會上，擱置多年的長株潭方案重又被提及。這次是長沙、湘潭、株洲三市的市委書記一起發(fā)言，認為湖南經濟要發(fā)展，關鍵是要充分發(fā)揮長株潭這個城市群體的帶動和輻射作用。一年后，“長株潭經濟一體化”的概念開始成熟，同時，相關部門也用兩年時間編制完成推進“交通同管、電力同網、金融同城、信息同享、環(huán)保同治”的五項網絡規(guī)劃。1999年2月，在長株潭經濟一體化專題會議后，這五個規(guī)劃開始付諸實施。

　　公交通暢之路

　　在舊有的體制格局和利益格局面前，一體化的推進需要克服很多阻力，這一點，在三地公交一體化的嘗試中表現(xiàn)得很是充分。

　　從長沙到株洲湘潭兩地不過40多公里，株洲湘潭兩地則不過10多公里。但是，三地之間的交通絕大部分仍然要依靠長途客車。

　　“這好像是一個很自然的事情，三個城市之間經濟一體化，首先就要有站站都可以�？康墓�交系統(tǒng)，”長株潭經濟一體化辦公室副主任首先慶說，“這樣，你來我往的都很方便，不用趕到長途汽車站，對于市民來說，票價也能降低�！�

　　統(tǒng)一的公交系統(tǒng)似乎是“交通同管”的應有之義。1985年，長株潭經濟區(qū)規(guī)劃辦一度準備組建一個公交股份有限公司，3次交通局長會議初步商定了各個站點和線路。但是這個計劃也一直擱淺。

　　“計劃經濟時期，談不上利益主體，可能這個難度還小一些，”張萍的分析是，“現(xiàn)在重新來捏，公交車是公益性的，由建設局管，市外長途是經營性的，屬交通局管，各有各的利益，部門利益和地方利益一直都存在，要突然改變現(xiàn)狀，無法用行政命令來要求哪一方，因此需要找到一個雙贏的利益協(xié)調機制�！�

　　長沙、株洲、湘潭客運交通系統(tǒng)的“各自為政”，或許正是“長株潭經濟一體化”的行政管理體制壁壘的一個縮影。

　　一位網友在新華網上評論說，“公交一體化如何？本人是經歷過公交一體化事宜的操作的，結果是三個政府三個態(tài)度，因為牽涉利益各不相同啊，對我長沙沒利益的事我做甚？株洲也是如此，湘潭呢？”

　　一個說法是，1997年的時候就有一位副省長專門出面協(xié)調但最終“也沒搞下來”。

　　看得見的成果是，2000年8月26日，長沙汽車客運發(fā)展(集團)公司在長沙火車站附近的中心位置，建起了約6000平方米的長株潭汽車站。首批營運投入全新豪華快巴120臺，采取直達快運形式，每10分鐘發(fā)車一趟，日發(fā)送旅客約5000人次。

　　“現(xiàn)在三地雖通長途汽車，但線路單一，除長沙韶山路沿線居民較為方便外，其他公路沿線的市民出行株潭較不便，需轉多路汽車才能到達�！�2003年元月，湖南省政協(xié)第八屆五次會議上，鄧背階、徐羅生等4位委員《關于長株潭經濟一體化提案之一—————開通三市的公共汽車》的提案再次引起關注，建議每個市能相互開通3-5路公共汽車，直達彼此的市中心各處。

　　長沙本地媒體也多次報道市民們盼望開通城際公交車的呼聲。今年2月14日，長沙媒體用《大公交大快人心》的標題報道了長沙市公用事業(yè)管理局副局長徐警覺的話，他說，在一年時間內，將在株易路口建設長株潭公共交通銜接樞紐站；2006年至2010年，以株易路口為公交一體化樞紐站，開辟長、株、潭三地間的公交銜接線；2011年至2020年，完善長、株、潭三地間的公共交通銜接網絡。

　　這意味著，最快也要在2年后，長株潭三地居民出門才能享受低廉、方便的公交運輸系統(tǒng)。

　　而現(xiàn)在省里則意欲將這一時間提前到今年年底。據介紹，就在上個月，省里的有關部門就組織了一次關于三地公交和運輸?shù)墓�開會談，然后，又逐個找各家傾聽意見，基本形成了一個意見：幾方共同組建一個股份制的聯(lián)合公交集團公司。

　　“這個事情很難，各方的利益都要協(xié)調考慮，但是，用股份制的辦法來處理，可能會是一個新思路�！笔紫葢c說。

　　悄悄進行的“競爭”

　　“產業(yè)規(guī)劃？不好說！”株洲市長株潭辦公室的談文翔笑一笑，“產業(yè)規(guī)劃上說是株洲搞物流，但實際上現(xiàn)在大家都在悄悄地搞，互相之間很少通氣！”

　　與交通、金融、信息等規(guī)劃比較而言，在2002年完成的《長株潭產業(yè)一體化規(guī)劃》應該說是經濟發(fā)展更為至關重要的一個規(guī)劃。

　　2002年6月，湖南省政府將《長株潭產業(yè)一體化規(guī)劃》下發(fā)，這一規(guī)劃要求三地要“統(tǒng)一政策，避免惡性競爭，形成良好的產業(yè)一體化發(fā)展軟環(huán)境”。

　　然而，規(guī)劃顯然并沒有有效遏制住各地的“競爭”。

　　和第二產業(yè)相比較，商業(yè)是較為容易在短期內凸現(xiàn)成效的產業(yè)。產業(yè)規(guī)劃說，“規(guī)劃在株洲建設現(xiàn)代化的大型配送基地和物流中心�！比欢�，實際情形是，長株潭三地都在靜悄悄地規(guī)劃著本地的自成體系的物流園區(qū)。

　　長沙的計劃是在未來4年內，投資4.8億元建成東南西北四大物流園區(qū)。株洲則要投資2.2億元新建5個碼頭，再投資數(shù)億元建設3個物流中心。而湘潭市除了新建易家灣等7個新碼頭外，還要規(guī)劃建設一個占地100萬平米的物流園區(qū)和9個物流配送中心。

　　還有動輒投資數(shù)億元的“汽車城”，一位知曉情況的官員透露說，目前長株潭三地已經審批的“汽車城”就有4個，一個在株洲，另外3個在長沙。長沙這3個項目中，一個是省里面批準立項的，而另外兩個則是市里面“蓋的章”。

　　在2003年長株潭經濟一體化工作會議上，一位副省長就此評析說，“對這些物流園區(qū)和專業(yè)批發(fā)市場的建設要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，有所分工，錯位發(fā)展，避免重復建設和資源的浪費。長沙適合搞哪幾個大批發(fā)市場，湘潭適合搞哪幾個，株洲搞哪幾個，在規(guī)劃上要有一個合理布局，不要大家都搞。多中心就是沒中心，自己把自己搞亂了�！�

　　一位知情者透露說，就在最近，新建武廣高速鐵路的論證會在北京召開，3個城市都跑“部”前進到鐵道部、國家發(fā)改委或者是設計院去“活動”，“主要是看這個站臺是設在長株潭的什么地方。特別是株洲和湘潭之間，離哪邊近，甚至這個站臺的門朝向哪個城市，都很關鍵！”

　　打破體制壁壘

　　“這些年，可以說長株潭一體化邁出了實質性步伐，但是，還期待今后取得突破性進展。”

　　在接受本報采訪時，張萍客觀地評價這7年多時間的長株潭經濟一體化進程。

　　經過十多年的思考，張萍覺得他在1980年代形成的只搞經濟一體化的區(qū)域經濟聯(lián)合體的模式有相當?shù)木窒扌浴?

　　“三市經濟一體化，實質上是管理體制的深刻改革，是經濟運行秩序的改變，要解決的問題是在傳統(tǒng)體制下形成的三市之間的城城分割、條塊分割和城鄉(xiāng)分割，以及由此而導致的種種弊端。因此，對原來的管理體制和運行秩序做相應的調整和改革工作就不可避免�！�

　　“體制的刀子不動，生產要素在地區(qū)之間流動的制度成本很高，到一定程度，經濟一體化的推進就會陷入停滯，甚至發(fā)生逆轉。”

　　去年5月到11月，民革湖南省委的《關于長、株、潭城市群經營過程中的若干問題與建議》的調研報告也提出了相似的問題。

　　報告認為，長株潭城市發(fā)展已有的制度安排，主要是過去圍繞各自的發(fā)展戰(zhàn)略而建立起來的，不僅將該地區(qū)的城市發(fā)展限制在狹窄的軌道中，而且形成了三市各自為政的行政分割體制，不可避免地為現(xiàn)在的經濟一體化帶來了負面效應：三個城市小而全的建設，基礎設施低效能；同結構、同業(yè)生產，爭市場，高損耗，工業(yè)建設各自為政、大而不強，等等。20年漸進式的改革并沒有完全突破計劃體制下的制度安排。因此，該地區(qū)城市經營的新理念急需制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，包括行政管理體制、土地制度、戶籍制度、社會保障制度和投融資制度。

　　改革進展至今，對于目前長株潭經濟一體化過程中的體制障礙，一些湖南省高層的領導也有了清晰的判斷。

　　省委書記楊正午在一次會議上分析說，長株潭要實現(xiàn)經濟一體化，就要堅決克服封閉型地域觀念，加強溝通與銜接，清除自我保護主義的干擾，降低生產要素在整個區(qū)域內流動和交易的成本。

　　就在今年3月20日，長株潭三市舉辦了首屆長株潭區(qū)域大型人才招聘會，標志著三市人才市場一體化正式啟動。

　　“原來橫亙在三市人才流動中的城鄉(xiāng)、區(qū)域、部門、行業(yè)、身份和所有制限制將被徹底打破�！遍L沙市人事局局長劉回說，“三市人才可以自由流動，在手續(xù)辦理、戶口轉移、人事檔案轉移、人事代理等方面，三市人事部門將提供統(tǒng)一的規(guī)范服務，同時取消限制高校畢業(yè)生包括專科(高職)畢業(yè)生合理流動的有關政策規(guī)定，取消進人指標、戶口指標等限制�！�

　　此外，湖南省國土資源廳也著手研究建立三地統(tǒng)一的土地要素市場。在確保三市一體化區(qū)域的用地指標的基礎上，實行國土資源部門的統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供給，高度壟斷土地一級市場。

　　很顯然，湖南省正致力于打破原有體制格局和利益格局造成的阻力，其中的核心是行政體制形成的分割。對此，長株潭的未來之路在湖南形成了兩種思路。

　　一是形成長株潭經濟協(xié)作區(qū)，其核心是在保持長沙、株洲、湘潭三座城市的獨立行政主體地位的前提下，通過規(guī)劃和政策的手段來實現(xiàn)三市的交通同管、電力同網、金融同城、信息同享、環(huán)保同治，達到資源互補、利益共享、優(yōu)勢疊加。為此，這種思路極力主張設立一個由省政府牽頭、超脫于三市之上、極具權威指導性的領導機構，能動用經濟和行政手段來協(xié)調三市的行動，以消除行政區(qū)劃帶來的壁壘。湖南師范大學經濟與管理學院教授劉茂松把它稱為“改良型的經濟聯(lián)合模式”。

　　第二種思路是長沙、株洲、湘潭重新組合為一座特大型的核心城市，這就要求從根本上改變原三座城市獨立的行政主體地位。這種思路強調制度創(chuàng)新和制度革命，認為在目前我國的現(xiàn)實生活中，任何一個獨立的行政主體同時也是一個獨立的利益(財政)主體。只有消除行政分割，才能徹底打破壁壘。

　　也有人認為，這兩種思路也并不是完全對立的，“它反映了建設長株潭經濟增長極的兩個階段�！眲⒚�松教授說。在啟動階段，為避免過于劇烈的震動，可考慮采取改良型的經濟協(xié)作區(qū)戰(zhàn)略，先行在電信、交通、電力、金融等方面進行同城網絡化的建設，隨后合并重組成一個統(tǒng)一的特大核心城市，這樣才能發(fā)揮出強大的“場”效應，才能形成一個可與武漢、成都抗衡的省際經濟核心區(qū)。

　　在這幾條路面前，長株潭一體化究竟作何選擇，其壁壘如何一步步地消除，現(xiàn)在也許還沒有多少人看得清，但隨著改革的進行，隨著實質性的舉動逐漸的推出，其一體化的方向應該是越來越清晰。