印度有1000萬公務(wù)員 福利很好效率低下

    在印度，政府公務(wù)員被稱為國家的“鋼鐵架構(gòu)”，他們執(zhí)掌著國家行政體系，卻又游離于政黨紛爭之外，甚至被媒體形容為“另一個種姓”。在過去20多年的時間里，盡管印度政府輪換如走馬燈般頻繁，但公務(wù)員群體卻依舊是“巋然不動”，對維持社會平穩(wěn)運(yùn)行起到了重要作用。

　　印度人稱只有6600名公務(wù)員

　　不久前，記者陪同國內(nèi)的一個代表團(tuán)前往印度一些政府部門訪問，考察印度公務(wù)員制度。接待我們的印度官員說：“印度只有6600名公務(wù)員�！边@讓我們大吃一驚。經(jīng)過詢問，原來在印度人的觀念中，“公務(wù)員”專指那些通過“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試并最終被中央政府（少數(shù)會分配到各邦政府）正式錄用的人員。這些人的總數(shù)只有6600多名，每年新招收的人也不過一兩百名。在印度，他們是社會的精英階層，在政府各部身居要職，作用是協(xié)助執(zhí)政黨治理整個國家，保障社會體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　如果按照一般意義上“政府工作人員”的標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計，印度公務(wù)員系列可分為12大類，包括中央和地方政府中行政管理機(jī)構(gòu)人員、警察、由法院授予執(zhí)法權(quán)的其他政府部門人員、審計和考核人員等，總?cè)藬?shù)近1000萬人，遙遙領(lǐng)先于世界其他各國，“官民比”高達(dá)1∶100左右。要是標(biāo)準(zhǔn)再放寬些，把那些靠政府財政全額撥款的文化、教育、醫(yī)療及科研等機(jī)構(gòu)的人員全部統(tǒng)計在內(nèi)的話，這種“政府組織的就業(yè)者”總數(shù)接近2000萬人。光是工資一項，印度政府每年的開支便占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5％。

　　公務(wù)員錄取率為1‰

　　印度的公務(wù)員制度可以一直追溯到英國殖民統(tǒng)治時期。1861年，英國殖民政府通過了《印度文官服務(wù)法案》，對政府公務(wù)員的選拔、晉升等制度進(jìn)行了明確規(guī)定，但直到1922年，殖民政府才出現(xiàn)了首位印度籍公務(wù)員。1947年印度獨(dú)立前，總共只有數(shù)百名印度公務(wù)員。印度獨(dú)立后繼續(xù)保留了這一文官制度。

　　在印度，一旦能夠通過“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試，成為一名公務(wù)員，就意味著一步跨進(jìn)了上流社會。因此，每年“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試時，印度大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生簡直擠破了腦袋。“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試非常嚴(yán)格，錄取率往往僅有1‰。按規(guī)定，考試由印度聯(lián)邦公共服務(wù)委員會負(fù)責(zé)，按行業(yè)分為“全印行政系統(tǒng)”、“全印外交系統(tǒng)”和“全印警察系統(tǒng)”三個不同的內(nèi)容，招收對象為21歲至28歲本科以上學(xué)歷的畢業(yè)生，整個考試過程分為預(yù)考、正式考試以及面試三個部分，前后歷時整整一年。通過最后考試的人，還需在印度行政學(xué)院繼續(xù)學(xué)習(xí)兩年，完成學(xué)業(yè)后才能進(jìn)入中央及各邦的政府部門。

　　這些幸運(yùn)兒剛參加工作時為副秘級別（相當(dāng)于科級），隨著工作時間的增加而逐步遞升，歷經(jīng)主任（處級）、聯(lián)秘（局級）、輔秘（副部級）和秘書（部級），其中從聯(lián)秘級別開始根據(jù)能力和職位需求改為選擇性晉升。由于在印度中央政府中，部長均由執(zhí)政黨高層人士擔(dān)任，并不一定精通“業(yè)務(wù)”，且隨時會因政府更迭而發(fā)生變化，因此各部的秘書才是該部門中真正管事的，其地位相當(dāng)于主管業(yè)務(wù)的“常務(wù)副部長”。他們不允許加入任何黨派，職責(zé)是貫徹執(zhí)行執(zhí)政黨施政綱領(lǐng)，同時負(fù)責(zé)處理該領(lǐng)域的各項事務(wù)性工作。

　　除了通過“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試的6600多人外，印度中央及各邦政府也舉行各種形式的考試來大量招收“政府辦事員”。相比而言，其考試內(nèi)容要比“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試容易得多，競爭程度相對不是很激烈。通過考試者多數(shù)只需崗位培訓(xùn)數(shù)周便告了事。這類人員占據(jù)了印度政府人員的絕大部分，其主要任務(wù)是堅守崗位并做好本職工作。他們除非去參加“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試并通過，否則永遠(yuǎn)不可能有機(jī)會進(jìn)入到“領(lǐng)導(dǎo)”行列，一直到退休都只能是普通的辦事員，無法參與決策。

　　在新德里工作了一年，記者深刻體會到不同公務(wù)員素質(zhì)的巨大差別。記者剛到印度時，到外交部新聞局及內(nèi)政部外國人管理局等機(jī)構(gòu)去辦手續(xù)，里面公務(wù)員待人接物彬彬有禮，除了帶有一點(diǎn)印度口音外，其流利的英語、地道的用詞讓記者自愧不如。然而記者在與底層辦事員打交道后卻發(fā)現(xiàn)，英語對他們中的大多數(shù)人來說還屬于“外語”范疇，與印象中“英語在印度是通用語言”相差甚遠(yuǎn)，而且除了自身的工作外，這些辦事員對國家形勢也大多一問三不知。

　　公務(wù)員收入讓白領(lǐng)羨慕

　　在印度人看來，能當(dāng)公務(wù)員絕對是一件“了不得的事”。因此，公務(wù)員們都自豪地在名片的顯著位置印上“I.A.S”（“全印行政系統(tǒng)”的縮寫）或“I.F.S”（“全印外交系統(tǒng)”的縮寫），有的還注上是哪一年考試通過的。公務(wù)員不但社會地位高，收入和待遇也相當(dāng)可觀。他們的月基本工資約為2.5萬盧比（1美元約合43盧比），工資表上還有交通補(bǔ)貼、子女優(yōu)生費(fèi)、糧食補(bǔ)貼、通訊費(fèi)、特困地區(qū)或基層補(bǔ)貼費(fèi)等名目繁多的項目，如交通補(bǔ)貼的最低檔為400盧比。另外，每年除法定節(jié)假日外，公務(wù)員還能享受1個月帶薪假、20天醫(yī)療假、20天半薪假等，每年上班時間僅約160天。本報記者站位于新德里市中心，對面就是一個政府出資修建的公務(wù)員小區(qū)，統(tǒng)一的三層小樓之間是大片的綠地，與那些雜亂擁擠的普通居民住宅區(qū)相比簡直是兩個世界。在周圍地段房租高達(dá)數(shù)萬盧比的情況下，這些公務(wù)員每月只需支付幾百盧比。難怪人均月收入僅1800盧比的普通民眾將公務(wù)員視為“鉆石階層”，就連月均收入2萬盧比的IT界白領(lǐng)，也對公務(wù)員羨慕不已。

　　即使是準(zhǔn)入門檻相對較低的政府基層辦事員，每月1萬盧比左右的基本工資再加上住房等福利，也讓許多大學(xué)生趨之若鶩。許多大學(xué)生在接受記者采訪時表示，只要能進(jìn)政府，就是一個非常不錯的選擇。據(jù)統(tǒng)計，印度各邦的基層辦事員收入大致比同級別私營企業(yè)工作人員收入高一倍左右。

　　在稅務(wù)、交通等部門，“油水”更大。

　　效率低下和腐敗是兩大痼疾

　　在印度與政府工作人員打交道，記者印象最深的便是辦事效率普遍較低，在這一點(diǎn)上無論是精英公務(wù)員還是基層辦事員，表現(xiàn)差不多。公務(wù)員上班遲到現(xiàn)象非常普遍。一個簡單的臨時記者證更換手續(xù)拖延了一個星期才辦好，有一次他們甚至找不到記者此前提供的照片，記者不得不重新辦理。中央政府尚且如此，各地政府更不用提。一些外國公司代表向記者談起，他們在印度申請注冊公司或申請項目審批，常常是半年多連回音都沒一個。

　　印度公務(wù)員效率低下的主要原因是機(jī)構(gòu)嚴(yán)重超編，人浮于事的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，安得拉邦有60多萬政府工作人員，而正式編制還不到40萬。

　　腐敗是印度公務(wù)員體系中另一個嚴(yán)峻的問題。據(jù)今年7月份《印度時報》公布的“印度腐敗調(diào)查—2005”數(shù)據(jù)，在行政審批及公共服務(wù)等領(lǐng)域，一名普通印度人平均每年支出的行賄金額高達(dá)2.1萬盧比。

　　公務(wù)員改革已提上日程

　　公務(wù)員的效率低下及腐敗讓印度民眾怨聲載道。在一些貧困地區(qū)，辦事只能靠賄賂，民眾對公務(wù)員非常不信任，甚至曾因此引發(fā)暴力沖突。去年7月，印度總理辛格在安得拉邦視察時因大雨沖毀道路而被圍困，當(dāng)?shù)卣�府部門對這一突發(fā)事件卻無動于衷，辛格大為震怒，著手將公務(wù)員體系改革提上日程。

　　按照計劃，改革圍繞著解決腐敗和低效兩個問題來進(jìn)行。首先，政府重拳出擊進(jìn)行“肅貪”行動。在印度人口最多、最窮的北方邦，檢察部門搜查了一些高級公務(wù)員的住所，發(fā)現(xiàn)許多人家里堆滿珠寶和現(xiàn)金，大量存款來源不明，這些“碩鼠”最終落入法網(wǎng)。

　　人員精減是印度公務(wù)員改革的另一重點(diǎn)。許多印度學(xué)者認(rèn)為，印度目前只需1/3的人員便足以完成政府現(xiàn)有的職能。今年年初，辛格給各邦首席部長寫信，表示“中央制訂的各項政策都嚴(yán)重依賴于各邦政府公務(wù)員的執(zhí)行效率”，要求其加快對公共行政體系的改革，減少機(jī)關(guān)辦事人員，在節(jié)約財政開支的同時加快國家各個領(lǐng)域的發(fā)展。

　　從目前情況來看，印度公務(wù)員體制改革對提高政府工作效率起到了一定效果，但由于許多問題積重難返，真要想使整個公務(wù)員的面貌煥然一新，恐怕還需要相當(dāng)長的時間。