論基于能力建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)績效評(píng)估制度

　　近二十年來，政府績效評(píng)估一直是現(xiàn)代政府管理的前沿課題，我國各級(jí)黨委和政府在借鑒西方政府績效評(píng)估的有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也積極探索適合我國國情的政府績效評(píng)估制度。從我國各種形式的績效評(píng)估實(shí)踐中，黨委組織部對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核是最為社會(huì)關(guān)注的一種形式。這與西方的單純組織績效評(píng)估有很大差異，主要原因是決定績效的約束機(jī)制有所不同，西方國家強(qiáng)調(diào)管理主體與客體之間的法律合同關(guān)系和績效預(yù)算制約，組織績效的好壞是組織行為的結(jié)果。而我國更注重上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“憑政績用干部”的約束機(jī)制，“官位”是激勵(lì)高績效的實(shí)際動(dòng)力。在我國現(xiàn)行管理體制下，組織績效往往是領(lǐng)導(dǎo)者能力表現(xiàn)的結(jié)果，決定組織績效的關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，領(lǐng)導(dǎo)能力與組織績效之間就產(chǎn)生了一種必然的因果關(guān)系。中央組織部在2006年下發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，提出了一整套全面考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的制度體系。為把組織績效評(píng)價(jià)與領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人績效評(píng)價(jià)統(tǒng)一在一個(gè)評(píng)估制度框架內(nèi)，本文試圖探索一種基于能力建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)制度。

　　一、領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)的內(nèi)涵

　　領(lǐng)導(dǎo)績效是指各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，依據(jù)執(zhí)政黨確立的奮斗綱領(lǐng)和目標(biāo)，在履行憲法賦予的國家職能和行使公共權(quán)力過程中的業(yè)績和效果。領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)是指考評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部績效能力的考核與評(píng)價(jià)活動(dòng)。其內(nèi)涵是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在組織群眾實(shí)現(xiàn)本地區(qū)、本部門既定的規(guī)劃和目標(biāo)過程中，所進(jìn)行的投入、產(chǎn)出、結(jié)果以及由它們所反映出的效率、效力、經(jīng)濟(jì)、公平、質(zhì)量等維度設(shè)置績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并在日常的干部管理和考核工作中圍繞績效指標(biāo)收集有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)趨向于既定目標(biāo)的進(jìn)展情況的信息，從而通過與績效標(biāo)準(zhǔn)的比較，確定領(lǐng)導(dǎo)及其組織的績效表現(xiàn)情況，進(jìn)而對(duì)其績效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。

　　由于領(lǐng)導(dǎo)集體或領(lǐng)導(dǎo)者在一個(gè)組織中處于法人地位，他們?cè)诮M織的行為表現(xiàn)就不是個(gè)人的行為表現(xiàn)，而是代表組織的行為表現(xiàn)，他們要對(duì)組織的績效負(fù)全責(zé)。因此，領(lǐng)導(dǎo)績效的本質(zhì)就是對(duì)組織績效所承擔(dān)的集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，或者說是集體貢獻(xiàn)和個(gè)人貢獻(xiàn)。相對(duì)組織績效來說領(lǐng)導(dǎo)績效是手段，是為組織績效目標(biāo)服務(wù)的�！罢�府如果想讓他們的公務(wù)員更績效化或更結(jié)果化，就必須能夠激發(fā)他們達(dá)到此目的，而且必須能夠衡量這些結(jié)果。”［1］因此，領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)既包括對(duì)組織的考評(píng)，也包括對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的考評(píng)；既包括了對(duì)履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理職能的績效考評(píng)，也包括了對(duì)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的績效考評(píng)。

　　領(lǐng)導(dǎo)績效與政府績效有內(nèi)在聯(lián)系，但也不能等同起來。領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)的本質(zhì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)集體績效能力的科學(xué)考量，而非單純地對(duì)組織績效任務(wù)的客觀評(píng)價(jià)。因?yàn)槲覀円呀?jīng)假設(shè)領(lǐng)導(dǎo)效能決定和影響組織績效，有效的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是政府總體績效的基本保證。所以，領(lǐng)導(dǎo)如何在組織里發(fā)揮作用以及何時(shí)發(fā)揮作用，領(lǐng)導(dǎo)者及其管理制度、領(lǐng)導(dǎo)方式方法和運(yùn)作情況如何影響著組織的績效表現(xiàn)，是我們研究領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)制度的重點(diǎn)。筆者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)績效“能力”的理解就是指領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員在履行組織的法定職能中，統(tǒng)籌、發(fā)展和控制財(cái)政、人力、物力和信息資源的內(nèi)在能力。［2］也就是領(lǐng)導(dǎo)集體在適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)和適當(dāng)?shù)臅r(shí)間利用適當(dāng)資源的能力。這種績效能力取決于領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)和管理制度的質(zhì)量：那些擁有得力領(lǐng)導(dǎo)人員和完善管理制度的組織具備很高的績效能力，并且有可能取得更好的組織績效；反之，那些領(lǐng)導(dǎo)人員素質(zhì)很差而且管理制度不健全的組織則績效能力低下，而且不太可能取得良好的組織績效。如果一個(gè)組織沒有這種能力又不去創(chuàng)建庵幟芰�，良好的讬┋绩效就会成为爷堜織０；同样，染J�晤U俏薹�科学茢r勒庵旨ㄐ�能力，不能金}退�与讬┋绩效之间蕛S綰緯晌�正相关或负相关的，那么，茢r勒�府绩效也会睖Z煤廖摶庖�，因为，“凭政绩用竸x俊鋇暮誦募壑凳恰安歡細(xì)納普�绩”�?

　　二、建立領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)體系的原則

　　設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)體系，必須確立領(lǐng)導(dǎo)績效是一個(gè)更加系統(tǒng)和綜合的概念，該體系應(yīng)是一個(gè)能夠反映公共管理多元目標(biāo)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系，而不是傳統(tǒng)的單一“效率取向”。因此，須遵循以下四個(gè)原則：

　　1. 價(jià)值導(dǎo)向原則

　　領(lǐng)導(dǎo)的績效反映的不是一般的管理效率，而是反映了對(duì)較高價(jià)值的管理效益的追求。一定的績效總是與一定的價(jià)值目標(biāo)相聯(lián)系的，績效的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的產(chǎn)出，是表明達(dá)到組織目標(biāo)的成功度，因此，領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造績效的過程，就是追求組織目標(biāo)的過程。遵循價(jià)值導(dǎo)向原則，就要求我們?cè)O(shè)計(jì)考評(píng)指標(biāo)體系必須把著眼點(diǎn)放在現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展正面臨和所要解決的主要社會(huì)矛盾上，而不是面面俱到，事無巨細(xì)。社會(huì)主要矛盾不同，社會(huì)發(fā)展的整體價(jià)值取向就不同，評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)績效的指標(biāo)體系也就不同。黨的十六大確立的執(zhí)政為民思想和以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，表達(dá)了執(zhí)政黨和廣大人民群眾的基本社會(huì)價(jià)值取向，這一社會(huì)價(jià)值取向?qū)�績效考評(píng)指標(biāo)體系的確定起著決定性作用，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)必須從總體上反映中央提出的堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)籌”的原則。

　　2. 合法性原則

　　黨和國家機(jī)關(guān)的工作績效，是管理主體依據(jù)憲法和行政法規(guī)賦予的國家職能和公共權(quán)力依法執(zhí)政的結(jié)果。它主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是機(jī)關(guān)在履行公共管理職能中所產(chǎn)生的工作效率和工作成果，它主要表現(xiàn)為行政投入和行政產(chǎn)出的關(guān)系；二是機(jī)關(guān)所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所產(chǎn)生的社會(huì)效益和社會(huì)影響，它主要表現(xiàn)為公共供給與公共需求的關(guān)系。擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的高中級(jí)公務(wù)員在這兩個(gè)方面都負(fù)有重要的政治責(zé)任和法律責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)績效的所有表現(xiàn)應(yīng)該都看作是有法可依和依法授權(quán)的組織作為，絕不是一種個(gè)人的隨意作為，也不是像企業(yè)那樣可以自負(fù)盈虧的市場行為。

　　3. 職能依據(jù)原則

　　在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府正逐步從過去“無所不能”向“有限責(zé)任”轉(zhuǎn)變，更多地強(qiáng)調(diào)向社會(huì)提供公共服務(wù)，滿足社會(huì)的公共需求。強(qiáng)調(diào)政府在市場經(jīng)濟(jì)中要做到有所為有所不為，主要通過政策服務(wù)等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，簡化行政審批，強(qiáng)化宏觀管理職能，弱化微觀管理職能，將該由社會(huì)組織行使的職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織，使市場和政府各自處在一個(gè)適當(dāng)?shù)奈恢�。我們�(cè)谠O(shè)計(jì)績效考評(píng)指標(biāo)體系時(shí)要充分考慮轉(zhuǎn)變政府職能的要求，把握好績效的標(biāo)準(zhǔn)問題，主要指標(biāo)必須是履行黨政領(lǐng)導(dǎo)職能的績效，而不能把全社會(huì)各種組織特別是需要企業(yè)和市場發(fā)揮作用的項(xiàng)目和指標(biāo)，再全部背在自己身上。

　　領(lǐng)導(dǎo)的職能有層級(jí)的差別，也有專業(yè)分工的不同，這樣就形成了縱向的中央政府和各級(jí)地方政府，橫向的政府職能部門，如衛(wèi)生部門、環(huán)境保護(hù)部門、教育部門等。因此，管理主體不同，即公共服務(wù)供給者不同，意味著它們所管理的公共事務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容和方式就不同。它們的績效目標(biāo)、進(jìn)行績效評(píng)估時(shí)所劃分的評(píng)估項(xiàng)目也不同。績效目標(biāo)和評(píng)估項(xiàng)目不同就會(huì)有不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

　　4.公眾滿意原則

　　領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是否相對(duì)地滿足了社會(huì)公眾的需求是領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)的一個(gè)重要依據(jù)，也是設(shè)計(jì)指標(biāo)體系必須遵循的準(zhǔn)則。社會(huì)公眾滿意度在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系中主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的工作，能否滿足廣大公眾的利益需求，其程度總是相對(duì)的。這種滿足的程度可劃分為滿意、比較滿意、不滿意等。同時(shí)，處于不同滿足程度層次上的社會(huì)公眾的人數(shù)也是相對(duì)的。二是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)過程中如何對(duì)待和處理群眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)問題。這個(gè)問題與社會(huì)公眾的滿意度也密切相關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)是否建立了與社會(huì)公眾之間進(jìn)行信息交流與溝通的渠道和機(jī)制、是否及時(shí)解答和處理社會(huì)公眾反映的問題，這都應(yīng)作為考評(píng)指標(biāo)體系的重要系數(shù)。因?yàn)椋�領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)的過程就是通過評(píng)定與劃分績效的不同等級(jí)，來改善和回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部有效監(jiān)督和批評(píng)的過程，也是提高領(lǐng)導(dǎo)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量和公共責(zé)任的過程。

　　三、績效考評(píng)的主體和機(jī)構(gòu)

　　領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)的主體從廣義講，是指凡依法對(duì)公職人員享有管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)、批評(píng)權(quán)、罷免權(quán)的組織和社會(huì)成員，都有權(quán)利對(duì)領(lǐng)導(dǎo)績效進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)。從狹義上講，績效考評(píng)主體是特指領(lǐng)導(dǎo)干部的任命機(jī)關(guān)、主管機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。本文主要從狹義角度分析考評(píng)主體和機(jī)構(gòu)的作用�？荚u(píng)主體和機(jī)構(gòu)常常因考評(píng)的目的、內(nèi)容、形式的不同而確定�？茖W(xué)界定領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)主體，健全考評(píng)機(jī)構(gòu)，是建立領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)體系的組織保障。

　　1.干部任免機(jī)關(guān)的績效考評(píng)

　　干部任免機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有選拔和管理的責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)既是干部管理的重要內(nèi)容，又是干部選拔的主要依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)干部的任用形式和任免機(jī)關(guān)不同，績效考評(píng)的方式也有所不同。選任制領(lǐng)導(dǎo)人員的績效考評(píng)，分別由選舉機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。選舉機(jī)構(gòu)的績效考評(píng)是代表民意，反映社會(huì)滿意度的監(jiān)督權(quán)利和民主形式，如許多省市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專門對(duì)政府、法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行任期內(nèi)的績效述職和評(píng)議，并以投信任票方式確定績效優(yōu)劣程度，提出褒獎(jiǎng)意見。目前我國各類公職領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉機(jī)構(gòu)對(duì)選任人員績效的考評(píng)重視還不夠，代表的主體作用發(fā)揮不夠，績效考評(píng)的體系不健全，方法不科學(xué)，考評(píng)的效果不明顯。干部管理部門的績效考評(píng)，主要是為了換屆選舉，調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子，推薦優(yōu)秀人才，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的全面考核進(jìn)行的�？己丝冃�是更好地鑒別干部德才素質(zhì)的主要手段，對(duì)干部創(chuàng)造績效有著直接的激勵(lì)和制約作用。委任制和聘任制領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考評(píng)，一般是由干部管理部門按照年度考核的規(guī)定、結(jié)合年終工作總結(jié)進(jìn)行的。

　　2.業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的績效考評(píng)

　　業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)是指領(lǐng)導(dǎo)干部直接向其負(fù)責(zé)、接受其領(lǐng)導(dǎo)的工作上級(jí)，既有按業(yè)務(wù)管理建立的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也有按屬地管理建立的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的績效考評(píng)，以對(duì)組織績效的考評(píng)為主，一般不直接對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人績效作出評(píng)價(jià)。對(duì)組織的績效考評(píng)主要以業(yè)務(wù)職能為依據(jù)，建立相應(yīng)的考核指標(biāo)體系，并與年初下達(dá)計(jì)劃、建立目標(biāo)責(zé)任制、定期檢查督導(dǎo)、年終工作報(bào)告是結(jié)合在一起進(jìn)行的，通常也稱績效管理系統(tǒng)。實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)干部和實(shí)行委員會(huì)制的領(lǐng)導(dǎo)班子，都要對(duì)組織績效全面負(fù)責(zé)，組織績效好壞與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任直接相關(guān)，同時(shí)也直接影響干部選拔任用。因此，政府應(yīng)盡快建立一套科學(xué)的組織績效考評(píng)系統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)工作可以納入組織績效考評(píng)系統(tǒng)，作為其中一個(gè)子系統(tǒng)運(yùn)行。由于多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部具有業(yè)務(wù)和屬地這樣雙重管理體制關(guān)系，以及管事與管人的制度脫節(jié)問題，在組織績效考評(píng)中也反映出目標(biāo)的多重性、指標(biāo)的差異性以及實(shí)施的協(xié)調(diào)性、考評(píng)的權(quán)威性不夠等困難。

　　3.監(jiān)察審計(jì)機(jī)關(guān)的績效監(jiān)督

　　監(jiān)察審計(jì)機(jī)關(guān)是從行政監(jiān)督的角度實(shí)行問責(zé)和審查績效。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉政的績效表現(xiàn)開展監(jiān)察監(jiān)督活動(dòng)，目前我國許多地方推行的效能監(jiān)察可以說是領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)的一種特殊形式。其主要特殊之處在于它的問題導(dǎo)向。這種問題導(dǎo)向既表現(xiàn)在效能監(jiān)察的違紀(jì)違規(guī)方面，又表現(xiàn)在效能監(jiān)察的工作方式和結(jié)果方面。就違紀(jì)違規(guī)方面而言，效能監(jiān)察雖然涵蓋效率、效果、質(zhì)量等組織績效的諸多方面，但側(cè)重于查找領(lǐng)導(dǎo)和管理中存在的違紀(jì)違規(guī)問題。違紀(jì)違規(guī)問題導(dǎo)向，決定了效能監(jiān)察采取立項(xiàng)檢查、立案調(diào)查、受理投訴等方式開展工作。從結(jié)果利用的角度來看，效能監(jiān)察體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行為主體的特征。在處理違紀(jì)、違規(guī)和低效等問題的同時(shí)，利用發(fā)送《監(jiān)察建議書》、《監(jiān)察通知書》等形式，幫助監(jiān)察對(duì)象完善規(guī)章制度，并監(jiān)督檢查制度和措施的貫徹落實(shí)�；�于問題導(dǎo)向，效能監(jiān)察必然選擇中心工作、熱點(diǎn)問題和問題比較多的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)立項(xiàng)，覆蓋面比較小，并非對(duì)領(lǐng)導(dǎo)績效的系統(tǒng)全面的評(píng)價(jià)。

　　審計(jì)部門針對(duì)機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)管理專項(xiàng)績效進(jìn)行審計(jì)，是機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)績效考評(píng)的一種形式。它以加強(qiáng)支出管理、提高財(cái)政資金使用的有效性為目標(biāo)，對(duì)計(jì)劃／項(xiàng)目資金的來源、支出的合理性、管理的規(guī)范性進(jìn)行考評(píng)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，主要是離任審計(jì)，對(duì)其任職期間資金來源、使用的合法性與合理性，進(jìn)行檢查評(píng)估。審計(jì)監(jiān)督部門應(yīng)建立健全領(lǐng)導(dǎo)績效審計(jì)問責(zé)制度，通過對(duì)一系列績效指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，跟蹤資金流向，定期向社會(huì)發(fā)布績效考評(píng)的相關(guān)信息，促使資金使用單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用過程和效果的監(jiān)管。同時(shí)，通過年終績效審計(jì)，將部門的績效計(jì)劃執(zhí)行情況向社會(huì)披露，從而提高財(cái)政資金使用及管理的透明度，敦促部門提高管理水平和資金使用效益。

　　四、領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

　　績效考評(píng)系統(tǒng)的核心是考核指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)設(shè)計(jì)良好的績效考評(píng)指標(biāo)體系是全面正確衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部工作的尺度，它將清楚地表達(dá)領(lǐng)導(dǎo)工作的目的和目標(biāo)，定義提供的產(chǎn)出和結(jié)果，并指定這些產(chǎn)出和結(jié)果所期望的質(zhì)量等級(jí)。

　　建立領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)指標(biāo)體系，是一個(gè)評(píng)價(jià)事與評(píng)價(jià)人、評(píng)價(jià)組織與評(píng)價(jià)個(gè)人有機(jī)結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)。組織績效考評(píng)是以組織承擔(dān)的管理職能和目標(biāo)任務(wù)為基本依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)則以任期內(nèi)的目標(biāo)責(zé)任為基本依據(jù)，這兩者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。從績效目標(biāo)來說是一致的，組織目標(biāo)就是領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)，這與一般個(gè)人績效目標(biāo)是不同的。但考評(píng)組織績效的目的是促進(jìn)組織效益的最大化，而考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)績效的目的是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)效益的最大化。組織績效關(guān)注的是組織履行法定職能的表現(xiàn)，要求組織行為的理性化、合法化與規(guī)范化，行為規(guī)范和運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是組織效率的保障。領(lǐng)導(dǎo)績效則更加關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者的理性行為和主觀能動(dòng)作用，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)造性活動(dòng)，以解放思想、開拓創(chuàng)新、帶領(lǐng)群眾實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)為導(dǎo)向。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)的主體不同，指標(biāo)設(shè)定也有很大差異。所以領(lǐng)導(dǎo)績效相比組織績效更富有彈性特點(diǎn)和應(yīng)變特點(diǎn)。因此，設(shè)計(jì)考評(píng)指標(biāo)體系既要考慮領(lǐng)導(dǎo)履行組織職能的基本考評(píng)指標(biāo)，又要有鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)變革創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)考評(píng)指標(biāo)；既要有規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)的通用性考評(píng)指標(biāo)，也要有反映領(lǐng)導(dǎo)角色差異的特殊性考評(píng)指標(biāo)；既要有任免機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門規(guī)定的任期考核指標(biāo)，也要有管理和服務(wù)對(duì)象的滿意度指標(biāo)；既要有定性考評(píng)指標(biāo)，也要有定量考評(píng)指標(biāo)。綜合以上各種因素，我們認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)以通用性指標(biāo)為基礎(chǔ)，以管理職能為依據(jù)，以服務(wù)社會(huì)和服務(wù)群眾為導(dǎo)向。結(jié)合歐盟公共部門中績效考評(píng)的通用評(píng)價(jià)模型（CAF），本文把該考評(píng)指標(biāo)分為領(lǐng)導(dǎo)作用指標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)結(jié)果指標(biāo)兩大類：

　　1.領(lǐng)導(dǎo)作用指標(biāo)

　　領(lǐng)導(dǎo)作用指標(biāo)是指領(lǐng)導(dǎo)集體和個(gè)人為促進(jìn)組織績效，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所投入的管理要素。具體包括領(lǐng)導(dǎo)職能、戰(zhàn)略與規(guī)劃、人力資源管理、發(fā)展協(xié)調(diào)公共關(guān)系、管理創(chuàng)新五項(xiàng)指標(biāo)。

　　標(biāo)準(zhǔn)一：領(lǐng)導(dǎo)職能。指領(lǐng)導(dǎo)者如何明確組織發(fā)展方向，確定并積極實(shí)現(xiàn)組織的使命和遠(yuǎn)景目標(biāo)，確立組織長遠(yuǎn)發(fā)展所需要的價(jià)值觀，并能夠根據(jù)實(shí)際需要不斷完善和優(yōu)化組織管理體系，以身作則，調(diào)動(dòng)群眾積極性，發(fā)展組織與社會(huì)各種相關(guān)組織的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)提供有力的資源保障，清除各種障礙。

　　標(biāo)準(zhǔn)二：戰(zhàn)略與規(guī)劃。依據(jù)組織職能，能夠透徹地了解社會(huì)和公眾近期與長遠(yuǎn)的公共需求，明確社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，確立、審查、并貫徹組織的戰(zhàn)略和規(guī)劃，制定相關(guān)政策、計(jì)劃和方案實(shí)現(xiàn)其使命和遠(yuǎn)景目標(biāo)。

　　標(biāo)準(zhǔn)三：人才資源管理。根據(jù)組織戰(zhàn)略和規(guī)劃，規(guī)劃、管理、改善人力資源，培養(yǎng)開發(fā)各類人才的知識(shí)和全部潛力，通過對(duì)話和授權(quán)提高人才的參與度，并對(duì)此進(jìn)行合理規(guī)劃，以便支持組織的政策和戰(zhàn)略及人員的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　標(biāo)準(zhǔn)四：發(fā)展協(xié)調(diào)公共關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)組織的使命，確立和設(shè)計(jì)組織在社會(huì)的良好形象，明確發(fā)展和維護(hù)重要的合作伙伴關(guān)系，以支持其政策和戰(zhàn)略以及程序的有效運(yùn)轉(zhuǎn)；建立與社會(huì)組織及公民的溝通渠道，支持和動(dòng)員社會(huì)的廣泛參與和有效監(jiān)督。

　　標(biāo)準(zhǔn)五：管理創(chuàng)新。改善管理方式和管理手段，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，重組業(yè)務(wù)流程，發(fā)展電子政務(wù)，降低行政成本，完善財(cái)務(wù)和預(yù)算管理，提高管理效益。

　　2.領(lǐng)導(dǎo)結(jié)果指標(biāo)

　　領(lǐng)導(dǎo)結(jié)果指標(biāo)是指領(lǐng)導(dǎo)作用對(duì)組織績效所產(chǎn)生的影響及效果。具體包括群眾滿意度、社會(huì)貢獻(xiàn)度、主要績效的成果、公共支出效果、組織發(fā)展的效果五項(xiàng)指標(biāo)。

　　標(biāo)準(zhǔn)六：群眾滿意度。指組織在滿足服務(wù)對(duì)象和群眾的需求與期望方面取得的結(jié)果。如公眾對(duì)組織績效的總體滿意水平，辦事的友好和公正度，反映靈敏度和積極的行動(dòng)，處理個(gè)別情形的靈活度和能力，政務(wù)公開，服務(wù)承諾的效果，給群眾生活質(zhì)量帶來的影響等。

　　標(biāo)準(zhǔn)七：社會(huì)貢獻(xiàn)度。指組織在滿足社會(huì)的整體需要和預(yù)期方面取得的結(jié)果以及所產(chǎn)生的影響。維護(hù)社會(huì)和諧所做出的努力貢獻(xiàn)，對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)和處置結(jié)果，組織活動(dòng)是否對(duì)公民造成侵?jǐn)_和損害，確保公民的生命財(cái)產(chǎn)的安全。對(duì)于群眾的民主意識(shí)、維權(quán)行為和社會(huì)參與的支持度。

　　標(biāo)準(zhǔn)八：主要績效結(jié)果。指領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員在完成組織計(jì)劃、任務(wù)，實(shí)現(xiàn)任期主要目標(biāo)，以及滿足的社會(huì)需求和社會(huì)發(fā)展方面取得的關(guān)鍵結(jié)果。如按職能提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的實(shí)際效果，市場監(jiān)管的能力，滿足和平衡群眾利益需求的能力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力，依法行政的能力。

　　標(biāo)準(zhǔn)九：公共支出效果。包括遵守預(yù)算的程度，財(cái)務(wù)目標(biāo)完成度，滿足和平衡財(cái)務(wù)利益的能力，有效使用運(yùn)轉(zhuǎn)資金的能力，財(cái)務(wù)審計(jì)和檢查的頻率和結(jié)果，精打細(xì)算并強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的財(cái)務(wù)管理措施等。

　　標(biāo)準(zhǔn)十：組織與人員發(fā)展效果。改進(jìn)與創(chuàng)新組織戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)、組織效能、思想作風(fēng)方面的成績，更好地使用信息技術(shù)，確定目前個(gè)人和組織在知識(shí)、技能和態(tài)度方面的能力狀況，制定和宣傳符合組織和個(gè)人需要的培訓(xùn)計(jì)劃。正確處理組織內(nèi)部的平等機(jī)會(huì)和待遇公正問題，發(fā)揚(yáng)民主，支持公務(wù)員參與決策的程度，參與績效改進(jìn)活動(dòng)的程度，協(xié)商和對(duì)話機(jī)制。

　　上述指標(biāo)體系，可視為一個(gè)通用管理考評(píng)指標(biāo)體系，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是管理績效和服務(wù)績效，通過領(lǐng)導(dǎo)作用的有效發(fā)揮使組織目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，并取得良好的組織效益。在各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，根據(jù)組織的不同職能，可設(shè)定具體的二級(jí)指標(biāo)，每項(xiàng)指標(biāo)可視不同要求予以量化，但并不要求都必須量化，關(guān)鍵是指標(biāo)描述的清晰化，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的具體化。

　　五、績效考評(píng)的形式、程序和步驟

　　領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)一般分為兩種形式，即任期績效考評(píng)和年度績效考評(píng)。任期績效考評(píng)主要是針對(duì)選任制領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標(biāo)和責(zé)任，以及結(jié)合換屆選舉考察人選進(jìn)行的考評(píng)工作；年度績效考評(píng)主要是結(jié)合公務(wù)員年度考核，針對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以績效為重點(diǎn)的考評(píng)工作。以上兩種形式在我國現(xiàn)行的干部考核制度中，并不是獨(dú)立存在的績效考評(píng)形式，而是與考核既定的時(shí)間內(nèi)干部的各方面表現(xiàn)結(jié)合在一起的。從建立和完善領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)制度的角度看，由于黨政機(jī)關(guān)的績效本質(zhì)上是一種法定的責(zé)任績效，其形式必然與干部的任期以及任期責(zé)任一致起來。因此，領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)應(yīng)同組織績效考評(píng)結(jié)合在一起進(jìn)行，并且同干部的選拔考察，年度的全面考核相對(duì)分開，以保證績效考評(píng)的公正客觀，減少其他因素的干擾，真正做到評(píng)價(jià)績效只對(duì)事不對(duì)人，不因人的其他表現(xiàn)隨意擴(kuò)大或縮小績效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)主要是收集分析現(xiàn)實(shí)的投入信息、產(chǎn)出信息和評(píng)價(jià)信息的過程，而歷史的信息只能做為參考，要確保這些信息的客觀性、完整性和準(zhǔn)確性，考評(píng)組織過程的公開化、程序化就至關(guān)重要。根據(jù)我國干部績效考評(píng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及借鑒國外的成功做法，領(lǐng)導(dǎo)績效考評(píng)的基本程序和步驟，應(yīng)考慮以下十個(gè)方面：

　　1.成立考評(píng)組織。由干部主管機(jī)關(guān)牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)干部績效考評(píng)組織，包括績效考評(píng)專家組，委托社會(huì)專業(yè)調(diào)查評(píng)估機(jī)構(gòu)，明確考評(píng)組織的權(quán)利和責(zé)任。

　　2.提出績效目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)干部上任后應(yīng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)向任免機(jī)關(guān)和主管機(jī)關(guān)提交任期目標(biāo)責(zé)任書，正職行政領(lǐng)導(dǎo)還應(yīng)提交本地區(qū)或本部門的年度績效計(jì)劃和年度績效預(yù)算。

　　3.績效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估�？荚u(píng)機(jī)構(gòu)或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)依據(jù)績效計(jì)劃內(nèi)容，對(duì)考評(píng)對(duì)象的績效能力、績效環(huán)境進(jìn)行可行性評(píng)估和績效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，評(píng)估后雙方充分溝通意見，明確績效協(xié)議主要內(nèi)容和責(zé)權(quán)利關(guān)系。

　　4.確定績效責(zé)任。經(jīng)法定機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后，被考評(píng)人與主管領(lǐng)導(dǎo)簽署一份績效協(xié)議書，確立雙方的績效責(zé)任關(guān)系。

　　5.制定與公布考評(píng)目標(biāo)�？荚u(píng)機(jī)構(gòu)依據(jù)年度績效計(jì)劃和年度績效預(yù)算以及績效協(xié)議內(nèi)容，確定考評(píng)目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容、考評(píng)方式和方法。并在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，通過媒體公布主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標(biāo)和績效計(jì)劃，增強(qiáng)透明度，以利于社會(huì)監(jiān)督。

　　6.績效檢查�？荚u(píng)機(jī)構(gòu)或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)考評(píng)對(duì)象實(shí)行績效過程信息跟蹤，定期對(duì)考評(píng)對(duì)象的工作績效情況，進(jìn)行公開的實(shí)地檢查了解，并收集群眾的反饋意見，同時(shí)要與考評(píng)對(duì)象溝通意見，聽取他們的困難和要求，必要時(shí)，對(duì)計(jì)劃進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。預(yù)算部門應(yīng)根據(jù)績效計(jì)劃和執(zhí)行的情況，嚴(yán)格控制預(yù)算，確保資金的有效使用。

　　7.年度考評(píng)和任期考評(píng)。考評(píng)機(jī)構(gòu)要向社會(huì)公布考評(píng)內(nèi)容、對(duì)象、方法，并利用信息網(wǎng)絡(luò)廣泛收集相關(guān)評(píng)價(jià)信息。有關(guān)考評(píng)機(jī)構(gòu)要依法組織社會(huì)范圍的民主評(píng)議或滿意度測評(píng)。有條件的應(yīng)聘請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行專項(xiàng)績效分析評(píng)估。

　　8.考評(píng)等級(jí)的評(píng)定。領(lǐng)導(dǎo)績效的等級(jí)評(píng)定應(yīng)以組織績效的等級(jí)為參照，并結(jié)合年度干部考核，綜合平衡確定。

　　9.考評(píng)結(jié)果使用�？荚u(píng)結(jié)果要與行政問責(zé)、獎(jiǎng)勵(lì)制度結(jié)合起來，并作為選拔使用和監(jiān)督管理干部的基本依據(jù)。考評(píng)機(jī)構(gòu)要對(duì)完成績效目標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)干部給與適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，并引導(dǎo)媒體廣泛宣傳，樹立先進(jìn)典型。沒有實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的干部，要按行政問責(zé)制的規(guī)定，提出批評(píng)和相應(yīng)的處罰。

　　10.績效總結(jié)。考評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)責(zé)成被考評(píng)人認(rèn)真總結(jié)完成績效的成功經(jīng)驗(yàn)，查擺不良績效的原因和責(zé)任，并提出改進(jìn)方案和措施，以正式文本形式報(bào)告考評(píng)機(jī)構(gòu)和上級(jí)機(jī)關(guān)。

　　總之，政府績效評(píng)估作為一種管理理論和方法的創(chuàng)新，是伴隨著各國政府行政改革的進(jìn)程并在特定環(huán)境下不斷發(fā)展完善的。目前這項(xiàng)活動(dòng)在我國尚處在探索階段，無論是理論研究還是實(shí)踐積累都還不夠成熟。筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)著眼于實(shí)際應(yīng)用和總結(jié)，探索多種模式的績效評(píng)估體系，不斷提高績效評(píng)估的能力，在實(shí)踐中逐步加以規(guī)范化和制度化。（吳江）